Sistema integrato 0-6, bocciatura della Corte Costituzionale

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Sistema integrato 0-6, bocciatura della Corte Costituzionale

Uno stop dalla Corte Costituzionale alla legge delega 0-6, che viene privata della possibilità di definire come organizzare il sistema integrato nido-scuola infanzia, attraverso la diversificazione in base alla tipologia, all’età dei bambini e agli orari di servizio. 
scuola infanzia sezione

La Corte Costituzionale, forse un po’ a sorpresa, è intervenuta con una pronuncia (n. 284/2016) che incide fortemente sulla realizzazione di una delle più rilevanti deleghe conferite al Governo dal comma 181 dell’articolo 1 della legge 107/2015, mettendo probabilmente in forse la prossima emanazione del relativo decreto legislativo.

La delega su cui la Corte è intervenuta – a seguito di un ricorso presentato dalla Regione Puglia – è quella prevista dalla lettera e) del comma 181, comunemente conosciuta come “0-6” e cioè quella che riguarda la realizzazione di un sistema integrato di educazione e di istruzione dalla nascita fino a sei anni, costituito dai servizi educativi per l'infanzia e dalle scuole dell'infanzia.

La finalità della delega, afferma la legge, è quella «di garantire ai bambini e alle bambine pari opportunità di educazione, istruzione, cura, relazione e gioco, superando disuguaglianze e barriere territoriali, economiche, etniche e culturali, nonché ai fini della conciliazione tra tempi di vita, di cura e di lavoro dei genitori, della promozione della qualità dell'offerta educativa e della continuità tra i vari servizi educativi e scolastici e la partecipazione delle famiglie», riprendendo un disegno di legge presentato dalla senatrice Puglisi e rimasto a metà strada nella discussione in Parlamento.

Tra gli strumenti che la norma indicava come necessari per la realizzazione di questo progetto quello forse più rilevante era (ormai possiamo usare il passato!) la definizione degli standard strutturali, organizzativi e qualitativi dei servizi educativi per l'infanzia e della scuola dell'infanzia, diversificati in base alla tipologia, all’età dei bambini e agli orari di servizio, prevedendo tempi di compresenza del personale dei servizi educativi per l'infanzia e dei docenti di scuola dell'infanzia, nonché il coordinamento pedagogico territoriale e il riferimento alle Indicazioni nazionali per il curricolo della scuola dell'infanzia e del primo ciclo di istruzione. Ed è proprio questa disposizione che la Regione Puglia ha censurato specificamente nella parte in cui prevede che la delega conferita al Governo contempli anche la determinazione degli «standard strutturali, organizzativi e qualitativi dei servizi educativi per l’infanzia e della scuola dell’infanzia».

Secondo la regione Puglia, infatti, tale disposizione avrebbe configurato una violazione dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione: l’ambito relativo all’individuazione degli standard strutturali e organizzativi in materia di istituzioni che operano nell’ambito dell’istruzione rientrerebbe, ha affermato il ricorso, nella competenza del legislatore regionale.

La Corte costituzionale, quindi, ha esaminato la questione proposta, ritenendola alla fine fondata, sulla base delle seguenti considerazioni.

«Questa Corte, infatti, - afferma la sentenza – pronunciandosi in tema di disciplina degli asili nido, ha chiarito che la individuazione degli standards strutturali e qualitativi di questi ultimi non si identifica con i livelli essenziali delle prestazioni, «in quanto la norma censurata non determina alcun livello di prestazione, limitandosi ad incidere sull’assetto organizzativo e gestorio degli asili nido che, come si è detto, risulta demandato alla potestà legislativa delle Regioni»; né può essere ricompresa «nelle norme generali sull’istruzione e cioè in quella disciplina caratterizzante l’ordinamento dell’istruzione», in quanto tale individuazione «presenta un contenuto essenzialmente diverso da quello lato sensu organizzativo nel quale si svolge la potestà legislativa regionale» (sentenza n. 120 del 2005)».

Dopo aver richiamato questo precedente la Corte conclude che «l’individuazione degli standard strutturali, organizzativi e qualitativi dei servizi educativi per l’infanzia e della scuola dell’infanzia, pertanto, va ricondotta alla competenza del legislatore regionale. Di qui, l’illegittimità costituzionale della disposizione impugnata».

Come si vede, una motivazione stringata, che forse lascia adito a qualche perplessità.

Ovviamente, non essendo io un costituzionalista, le mie considerazioni hanno un valore relativo, ma ritengo di fare cosa utile nel compiere una valutazione personale sui contenuti della decisione della Corte, come spunto di riflessione sulle conseguenze che essa potrà avere sul progetto governativo.

Come ricordato in precedenza, la delega contenuta nella lettera e) del comma 181 ha la finalità di realizzare di un sistema integrato di educazione e di istruzione dalla nascita fino a sei anni, costituito dai servizi educativi per l'infanzia e dalle scuole dell'infanzia. In sostanza l’intento è quello di rendere omogeneo su tutto il territorio nazionale un sistema che consenta di creare una continuità operativa e funzionale tra le attività di natura assistenziale ed educativa rivolte all’infanzia, proprie degli enti locali, e quelle di natura didattica spettante all’ordinamento della scuola statale dell’infanzia.

Non è mio intento in questa sede formulare un giudizio su questo progetto, che ha sollevato già un’ampia discussione tra i soggetti coinvolti, ma soltanto verificare quale sia l’impatto della sentenza sulla sua realizzazione e quindi mi soffermo su questo punto.

In sostanza la Corte ha ritenuto che il punto 1.3 della delega, che individua la definizione degli standard strutturali, organizzativi e qualitativi dei servizi educativi per l'infanzia e della scuola dell'infanzia come uno degli strumenti attraverso i quali conseguire le finalità indicate dalla legge sia lesivo della competenza legislativa delle regioni (la famosa potestà legislativa concorrente). Ciò in quanto non si tratta di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (che l’articolo 117, comma 2, lettera m) della Costituzione riserva alla competenza esclusiva dello Stato) ma della definizione di un assetto organizzativo e gestorio che la norma costituzionale demanda alla competenza delle Regioni. In tal senso, ricorda la sentenza, la Corte si era già pronunciata con una precedente pronuncia riguardante una controversia sulla competenza regionale in materia di legislazione sugli asili nido.

Lo Stato, quindi, non può imporre una definizione generale di assetti di natura organizzativa quali gli standard strutturali, organizzativi e qualitativi dei servizi educativi per l'infanzia e della scuola dell'infanzia, che, non costituendo norme generali sull’istruzione, sono sottratti alla legislazione esclusiva dello Stato.

La delega, quindi, viene privata della possibilità di definire come il sistema integrato dovrà organizzarsi, attraverso la diversificazione in base alla tipologia, all’età dei bambini e agli orari di servizio, né potrà prevedere un organizzazione dell’attività del personale educativo e docente con tempi di compresenza nei due settori (servizi educativi per l'infanzia e scuola dell'infanzia). La drasticità della pronuncia (è ritenuto illegittimo il punto 1.3 senza riserve) non consentirà neppure di operare il previsto coordinamento pedagogico territoriale e il riferimento alle Indicazioni nazionali per il curricolo della scuola dell'infanzia e del primo ciclo di istruzione. Insomma, si tratterebbe di un sistema integrato privo di integrazione nei suoi contenuti essenziali: interoperatività tra i due settori (educativo e scolastico), attività comune del personale educativo e docente, coordinamento tra le modalità pedagogiche dei servizi territoriali e le indicazioni nazionali della scuola dell’infanzia e del primo ciclo definite dallo Stato.

A questo punto ritengo difficile che il progetto 0-6 possa essere portato a compimento: è vero che rimangono in piedi tutte le altre prescrizioni della delega, ma se il provvedimento attuativo non potrà determinare proprio le forme di organizzazione del servizio che caratterizzerebbero l’integrazione del sistema temo rimanga ben poco del senso complessivo che si era voluto dare alla sua creazione.
 

Paolo Bonanno: 23 Dicembre 2016

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